Quando l'ente finanziatore ritira in tutto o in parte un contributo già concesso, la prima domanda pratica non riguarda il merito ma la strada: davanti a quale giudice si contesta l'atto ed entro quale termine. La risposta non si legge nell'intestazione del provvedimento. Revoca, decadenza e risoluzione sono parole che possono coprire situazioni giuridiche diverse, e per la giurisdizione conta la situazione, non la parola.

Revoca, decadenza, riduzione: che cosa è davvero l'atto

La legge sul procedimento amministrativo conosce due modi con cui l'amministrazione torna su un proprio provvedimento. Il primo è la revoca: per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o per un mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione, il provvedimento ad efficacia durevole può essere revocato dall'organo che lo ha emanato, e se la revoca reca pregiudizio ai soggetti direttamente interessati l'amministrazione deve indennizzarli. Per i provvedimenti di attribuzione di vantaggi economici la norma esclude la revoca fondata su una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario. Le controversie sulla determinazione e sulla corresponsione dell'indennizzo appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Il secondo è l'annullamento d'ufficio del provvedimento illegittimo. Può essere disposto quando sussistono ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e, per i provvedimenti di attribuzione di vantaggi economici, non oltre sei mesi dalla loro adozione. Il limite non opera quando il provvedimento è stato ottenuto con false rappresentazioni dei fatti o con dichiarazioni sostitutive false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato.

Molte revoche di contributi, però, non appartengono a nessuna delle due figure. Quando l'ente ritira il beneficio perché il beneficiario non ha rispettato gli obblighi assunti, il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria ha escluso che si tratti del generale potere di autotutela pubblicistica. Ha parlato invece di uno speciale potere di autotutela privatistica, esercitato in un rapporto ormai paritetico: l'atto dichiara il sopravvenire di un fatto cui la legge collega la decadenza dal beneficio e non nasce da una nuova ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato.

Il modello generale di convenzione di Horizon Europe tiene distinti, in articoli diversi, il rigetto di singoli costi, la riduzione del contributo e la risoluzione della convenzione. Davanti a un atto che riduce il contributo, la domanda da porsi è su quale ragione poggi.

Il criterio di riparto della giurisdizione

Il giudice amministrativo conosce delle controversie in cui si faccia questione di interessi legittimi e, nelle sole materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, quando riguardano l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo.

Per i contributi pubblici il criterio è stato riepilogato dall'Adunanza Plenaria del 2014, che ha confermato l'indirizzo già seguito dalle Sezioni Unite. Il giudice ordinario decide quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e all'amministrazione resta solo la verifica dei presupposti. Decide anche quando la controversia riguarda l'erogazione o la ripetizione del contributo per un inadempimento del beneficiario o per lo sviamento dei fondi rispetto al programma, qualunque sia il nome dato all'atto. Il giudice amministrativo decide invece quando la lite riguarda la fase che precede il provvedimento discrezionale di concessione oppure quando il provvedimento è stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse. Nel caso deciso il beneficiario aveva realizzato un programma di investimento diverso da quello approvato, e la giurisdizione è stata riconosciuta al giudice ordinario.

Non esiste una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sull'intera materia dei contributi. Nel 2016 la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione con cui si chiedeva di estenderla, osservando che quell'estensione spetta al legislatore. Nel giudizio da cui era nata la questione l'atto di revoca si fondava su sei motivi, e il tribunale amministrativo rimettente riteneva di poter conoscere solo di due. È l'aspetto più insidioso nella pratica: un solo provvedimento può chiamare in causa due giudici, uno per ciascun gruppo di motivi.

Fondi nazionali e PNRR, fondi europei a gestione diretta

Per i contributi assegnati da amministrazioni italiane valgono, in assenza di norme speciali, gli ordinari criteri di riparto appena descritti. Una norma speciale esiste per gli aiuti di Stato: le controversie sugli atti che concedono aiuti di Stato in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e quelle sugli atti adottati in esecuzione di una decisione di recupero appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Diverso è il caso dei fondi europei a gestione diretta, nei quali il beneficiario sottoscrive una convenzione con la Commissione o con una sua agenzia esecutiva. Qui il rapporto nasce da una convenzione, e i trattati consentono di attribuire alla Corte di giustizia dell'Unione la cognizione delle liti in forza di una clausola compromissoria contenuta in un contratto concluso dall'Unione o per suo conto. Nel modello generale di convenzione di Horizon Europe il foro ordinario per i beneficiari stabiliti nell'Unione è il Tribunale dell'Unione europea, con appello alla Corte di giustizia. Per i beneficiari extraeuropei sono indicati i tribunali di Bruxelles, salvo che un accordo internazionale preveda l'esecutività delle sentenze dei giudici dell'Unione, e per singoli beneficiari può essere prevista una clausola arbitrale. La clausola che conta è quella della propria convenzione, e va letta prima di qualsiasi altra iniziativa.

Termini e prime mosse

Davanti al giudice amministrativo l'azione di annullamento si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni. Il termine decorre dalla notificazione, dalla comunicazione o dalla piena conoscenza dell'atto ed è aumentato di trenta giorni se una delle parti risiede in un altro Stato europeo e di novanta se risiede fuori d'Europa. In alternativa è ammesso il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, da proporre entro centoventi giorni. Questo rimedio, però, vale solo per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa. La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi va proposta entro centoventi giorni dal fatto o dalla conoscenza del provvedimento, se il danno deriva direttamente da questo. Se è stata proposta l'azione di annullamento, la domanda può essere formulata nel corso del giudizio o fino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della sentenza.

Per le controversie che spettano al giudice ordinario il quadro va ricostruito sulla specifica azione da proporre, e qui non lo affronto.

Le prime mosse discendono da quanto detto. Si annota con precisione la data in cui l'atto è stato ricevuto o conosciuto. Si legge la motivazione e si classifica ogni motivo: inadempimento o sviamento da un lato, vizio originario o ragione di interesse pubblico dall'altro. Se i motivi sono di entrambi i tipi, la scelta del giudice va fatta motivo per motivo e subito, perché il termine per il ricorso al giudice amministrativo è breve. Per i fondi a gestione diretta si parte dalla clausola sulle controversie della convenzione.

Cosa conservare fin dall'inizio del progetto

Nel caso deciso dall'Adunanza Plenaria le agevolazioni erano state concesse nel 1985, l'accertamento che aveva rilevato la difformità dal programma risaliva al 1991 e la revoca era arrivata nel 2012. La controversia si è giocata sulla corrispondenza tra l'attività effettivamente svolta e quella approvata. Il modello di convenzione di Horizon Europe prevede la conservazione della documentazione per cinque anni dal pagamento finale, tre per i contributi non superiori a 60.000 euro, e revisioni e audit fino a due anni dopo il pagamento finale.

La difesa contro una revoca si costruisce mentre il progetto è in corso. Vanno conservati l'atto di concessione con i suoi allegati, il programma approvato e ogni variante autorizzata per iscritto, la corrispondenza con l'ente, la documentazione della spesa e dell'attività svolta e le date di ricezione di ogni comunicazione. Sono gli stessi documenti che servono a dire, quando arriva l'atto, se la contestazione riguarda un inadempimento oppure l'esercizio di un potere, e dunque quale giudice adire.

Avv. Andrea Grippo
Avvocato abilitato al patrocinio dinanzi alla Corte Suprema di Cassazione e alle altre Giurisdizioni Superiori